ЕС на пути к европейской обороне

Автор: Данилова Елена Рубрики: Европа, Армия Опубликовано: 23-01-2013

«Европейская оборона», несмотря на кризисную повестку ЕС, в последнее время вошла в круг центральных тем европейской политики. Но что вообще означает «еврооборона» - создание европейской армии, как планировалось после Второй мировой войны, или неопределенный результат развития общей политики безопасности и обороны ЕС? Почему столь деликатный вопрос, традиционно разделяющий ЕС на сторонников и противников оборонной интеграции, лагеря «европеистов» и «атлантистов», теперь вновь актуален?

Для одних, как для Великобритании, еврооборона остается лишенной практического смысла. Для других, включая так называемую «веймарскую» пятерку, – это вопрос жизнеспособности ЕС, требующий практического решения. Для одних ливийский кризис – ясное доказательство политической импотенции «единой Европы», для других – горький урок и сигнал действовать. Так есть ли у европейской обороны настоящее, не говоря уже о будущем? Станет ли этот проект одним из главных стержней обновленного Европейского союза, или, напротив, спровоцирует новые разломы и внутренние конфликты? Сегодня ответов на эти вопросы нет, но дилеммы еврообороны все больше влияют на содержание не только европейской, но и международной политики.

Истоки еврообороны

Шестьдесят лет назад, в мае 1952 года, Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ подписали Договор о Европейском оборонительном сообществе (ЕОС), который предполагал создание интегрированной европейской армии. Когда в 1954 году французская Национальная ассамблея отказалась ратифицировать этот договор, а функции коллективной обороны созданного в том же году Западноевропейского союза (ЗЕС) были делегированы НАТО, военно-интеграционный проект в Западной Европе перестал существовать. Только через сорок лет Маастрихтский договор 1992 года, учредивший Европейский союз, распространил общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) на все аспекты безопасности союза, включая формирование общей оборонной политики. Тогда идеи собственного военно-политического измерения Европы, казалось бы, похороненные в период холодной войны, обрели не только новую жизнь, но и юридическую основу: страны ЕС сумели достичь соглашения о том, что общая оборонная политика «может со временем привести к совместной обороне».

В Лиссабонском договоре, вступившем в силу 1 декабря 2009 года, такая перспектива обозначена более определенно: общая политика безопасности и обороны (ОПБО) «приведет к совместной обороне», когда Европейский совет примет об этом единогласное решение. Но возможность достижения в ЕС единства вокруг идеи еврообороны до сих пор оставалась близкой к нулю, не говоря уже о том, что одного этого было бы недостаточно для создания в ЕС реального союза безопасности и обороны.

Однако в последнее время тема европейской обороны зазвучала с новой силой. В Европе заговорили о «возрождении европейской обороны», о том, что ее символом становится Феникс.

Прежде всего, под идею еврообороны уже заложен весьма солидный практический фундамент. ЕС добился существенного прогресса в формировании собственных инструментов общей политики безопасности и обороны (ОПБО), являющейся частью общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) Евросоюза. Эта новая динамика европейской политики безопасности и обороны (теперь ОПБО) была открыта после подписания Великобританией и Францией в декабре 1988 года в Сен-Мало декларации, чьи положения о необходимости создания совместного оперативного потенциала ЕПБО легли в основу решений Европейского совета в Кёльне в 1999 году. С этого времени Евросоюз, несмотря на невысокие шансы учредить в обозримой перспективе реальный оборонный союз, довольно последовательно и быстро продвигается по пути формирования совместного оперативного потенциала («процесс Сен-Мало»). Для этого существует законодательная база, определяющая вектор движения (общая оборона), созданы соответствующие институты и механизмы ОВПБ/ОПБО; Евросоюз инициировал и осуществляет более двух десятков операциймиротворческого спектра на трех континентах, включая военные, в которых задействованы многонациональные европейские оперативно-тактические боевые группы.

Таким образом, первоначальной задачей ЕС было создание собственного инструмента, чтобы получить принципиальную возможность проведения миротворческих операций (так называемого «петерсбергского спектра»). Для этого была принята «Основополагающая цель – 2010» по формированию военного антикризисного потенциала (дополненная затем аналогичной программой в гражданской сфере). Теперь же, когда эти программы в целом выполнены, т.е. инструмент, пусть несовершенный, создан, на первый план выходят другие вопросы – необходимо определиться, в какой системе координат, под какие цели объединять усилия в оборонной сфере. Стратегия безопасности ЕС 2003 года явно устарела и не дает ответов на эти ключевые вопросы – как в силу произошедших за десятилетие серьезных геополитических перемен, возникших новых угроз и вызовов, так и с учетом существенной трансформации самого Евросоюза. Поэтому многие европейские эксперты и политики считают необходимым принять решение о ее пересмотре.

Новые инициативы

Еще в декабре 2010 года министры иностранных дел и министры обороны «Веймарского треугольника» - Германии, Франции и Польши, предприняли попытку более ясного определения курса на европейскую оборону, которая, по словам польского министра иностранных дел Радослава Сикорского, «должна стать важным измерением европейской интеграции». В совместном послании в адрес Кэтрин Эштон, Высокого представителя ЕС по ОВПБ отражена общая позиция трех стран, считающих необходимым придать новый динамизм ЕПБО и развитию «более прочных и эффективных инструментов для сплоченных европейских действий».

«Веймарская инициатива», поддержанная Италией и Испанией в период польского председательства в ЕС во второй половине 2011 года, предполагает, в том числе, и создание совместных постоянных структур оперативного планирования и управления.

Великобритания изначально выступила резко против создания постоянных штабных структур ЕС, отказываясь оплачивать заведомо затратный проект, который дублировал бы натовские структуры. Министр иностранных дел Уильям Хейг предельно четко сформулировал британский ответ на веймарскую инициативу: «Мы не согласимся на это теперь. Мы не согласимся на это в будущем. Это для нас красная линия». Великобритания, инициировавшая в конце 1990-х годов совместно с Францией создание оперативного потенциала ЕС, считает, что необходимо повышать эффективность существующих военных сил и средств и проявлять политическую волю для его применения. Однако «пятерка» продолжила усилия с целью формирования фронта в поддержку своего проекта, дав понять, что он, согласно Лиссабонскому договору, может быть реализован и без Великобритании – группой стран ЕС, объединившихся в рамках продвинутого сотрудничества. Хотя некоторые европейские страны продолжают довольно скептически относиться к идее оборонной интеграции ЕС, в результате только Великобритания осталась в жесткой оппозиции. При этом официальный Лондон признает, что «ЕС должен стать в большей мере стратегически ориентированным в своем подходе к урегулированию конфликтов», подразумевая, естественно, свои собственные стратегические ориентиры.

В сентябре 2012 года возможность создания единой европейской армии была обозначена в проекте радикальной, федералистской по смыслу реформы ЕС, которую предложила Группа по вопросам будущего ЕС, то есть одиннадцать министров иностранных дел (Австрии, Бельгии, Германии, Дании, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Польши, Португалии и Франции). Хотя положение о европейской армии в качестве долгосрочной цели поддержали не все члены группы, они едины в том, что формирование общей оборонной политики требует объединения усилий по созданию единого рынка вооружений; что такая политика должна быть значительно более амбициозной, чем просто объединение и совместное использование ресурсов; что необходимо применить на практике положения Лиссабонского договора о «постоянном структурированном сотрудничестве».

Париж, традиционно занимающий передовые позиции в борьбе за европейскую оборонную автономию, ясно подтвердил готовность нового французского руководства следовать курсом на европейскую оборону. Именно этот сигнал передал своим партнерам министр обороны Жан-Ив Ле Дриан во время визита в Брюссель 3 сентября 2012 года. Во Франции принято решение учитывать европейское измерение при начавшейся разработке новой Белой книги по национальной обороне. Наконец, сознавая обострившуюся ситуацию выбора, перед которым стоит Евросоюз, его президент Херман Ван Ромпёй объявил о проведении в конце 2013 года Евросовета, специально посвященного оборонному измерению союза. А это, в свою очередь, еще более стимулирует и структурирует дискуссию в преддверии запланированного «оборонного» саммита. Чтобы начать подготовку к нему, лидеры ЕС, по свидетельству Ромпёя, включили дискуссию о развитии ОПБО в число главных тем повестки Евросовета 13-14 декабря 2012 года.

Итак, вопрос европейской обороны в последние месяцы стал гораздо отчетливее звучать в повестке европейской политики. Это связано в большой мере с особой активностью устойчивой и влиятельной группы стран ЕС, выступающих за качественное укрепление ОПБО и развитие европейского оборонного потенциала. Принципиально важно, что центральное место в этой группе занимает «Веймарский треугольник» (а теперь «Веймарский треугольник +»), участники которого входят, по словам Ле Дриана, в число «ключевых стран для европейской обороны». Главы внешнеполитических ведомств пятерки «Веймарского треугольника +» (Франция, Германия, Польша, Италия и Испания) на встрече в Париже на следующий день после брюссельского Евросовета – 15 декабря 2012 г. приняли совместное заявление в поддержку «амбициозной европейской политики в области безопасности и обороны», заявив, что они хотят видеть «больше Европы» также и в оборонной сфере.

Сама конфигурация веймарской группы в значительной мере влияет на расклад сил и политические балансы в Евросоюзе. Подключение Варшавы к связке Берлин-Париж усиливает мощность этого локомотива интеграции, толкающего европейский состав в направлении федерализации. Новые акценты в политике безопасности Франции, сменяющие атлантическую активность экс-президента Франции Николя Саркози, не достаточно сбалансированную практическим вкладом в формирование европейской обороны, позволяют французским партнерам быть более уверенными и настойчивыми в реализации избранной линии. Ведь даже франко-британский договор о сотрудничестве в сфере обороны (вступил в силу 1 июля 2011 г.), который официально в ЕС трактуется как одна из опор развития европейского измерения безопасности, на деле был воспринят многими, напротив, как атлантический дрейф Саркози и потеря европейской командой ключевого игрока.

Современная мотивация

В основе курса на европейскую интеграцию в сфере безопасности и обороны лежит вполне ясная логика. Успешное развитие Евросоюза требует от него обретения роли самостоятельного и влиятельного игрока на международной арене, и, следовательно, формирования политики безопасности, опирающейся на собственные силы и средства, включая военно-гражданский оперативный потенциал. Эта мотивация продолжает определять общее направление ОВПБ/ОПБО, но в настоящее время она существенно усилилась и расширилась за счет нескольких значимых факторов.

Во-первых, это уроки Арабской весны. Евросоюз продемонстрировал явную слабость, а ОПБО оказалась в значительной мере девальвирована. ЕС не смог выполнить ту миссию, к которой так долго готовился, – принять на себя ответственность в урегулировании кризисов, представляющих угрозу европейской безопасности и, прежде всего, для самого союза.

С одной стороны, европейский потенциал, как и два десятилетия назад в Югославии, оказался явно неадекватен оперативным задачам, и Европе пришлось в очередной раз обращаться в Вашингтон и задействовать не ОПБО, а НАТО.

Не были активированы и механизмы «Берлин-плюс», представляющие собой пакетное соглашение между ЕС и НАТО, позволяющее Евросоюзу использовать в рамках своих операций ресурсы альянса как раз в таких ситуациях – когда США (и НАТО) действовать по тем или иным причинам не будут. С другой стороны, на практике, как подтвердил ливийский кризис, в Евросоюзе отсутствует достаточная политическая воля и единство для того, чтобы использовать совместный, пусть относительно ограниченный, оперативный потенциал. Страны Евросоюза не смогли даже договориться о проведении операции ОПБО в поддержку гуманитарных миссий в Ливии после завершения военной кампании НАТО, мотивируя это, в частности, слишком высокими рисками.

Другими словами, слабости ОПБО не позволяют ЕС проводить успешную общую внешнюю политику, тем более в качестве глобального игрока, а недостаточная сплоченность не позволяет сформировать более эффективные инструменты; но даже когда инструменты в наличии, их практическое применение становится весьма проблематичным. Эти очевидные недостатки ОПБО, отчетливо проявившиеся во время ливийского конфликта, вполне естественно, усилили евроскептицизм. Но одновременно проявленная слабость и разобщенность стали весомым аргументом в пользу стратегической линии на укрепление общей оборонной политики и потенциала. «Объединение усилий теперь не выбор, это уже настоятельная и даже крайняя необходимость», - вывод Клод-Франс Арну, возглавляющей Европейское оборонное агентство, который характеризует нынешний подход ЕС к развитию ОПБО. Кроме того, серьезным обоснованием необходимости европейской обороны становится и сохраняющаяся зависимость европейских союзников от Соединенных Штатов, интересы которых все более смещаются в сторону от Европы, в Азиатско-Тихоокеанский регион и, прежде всего, в направлении Китая.

Во-вторых, общий кризис, переживаемый ЕС, усилил поиск практической модели новой стратегии союза. Движение в сторону федерализации, укрепления коммунитарных институтов, прежде не находившее достаточной поддержки внутри ЕС, теперь большинство стран-участниц признают как единственно возможный путь преодоления внутреннего кризиса и сохранения союза. Даже отказ Лондона следовать этим курсом уже не может считаться неприемлемым ущербом в ситуации, когда речь идет о выживании Евросоюза в целом. Понятно, что новая философия развития и институциональные изменения формируют новую систему координат, в том числе и для вектора еврообороны, усиливая его. Финансовый союз «как единственное средство спасти евро» потребует передачи национальных суверенитетов, что «обеспечивает потенциальную основу коллективной политики безопасности». В этой сфере, где до сих пор основополагающее значение имел баланс интересов между Британией, с одной стороны, и европеистами во главе с Францией и Германий, с другой стороны, теперь британская оппозиция воспринимается как неизбежность, но не как непреодолимое препятствие. Год назад Великобритания фактически заблокировала предложения «веймарской» пятерки по учреждению в ЕС объединенных штабных структур для проведения европейских операций. Теперь ситуация существенно изменилась: французский министр иностранных дел Лоран Фабиус подчеркивает, что план «группы пяти» по реформированию оборонных структур ЕС открыт для всех стран-членов, включая Британию. Сторонники строительства еврообороны все более настойчиво призывают использовать лиссабонские возможности для развития ОПБО, включая механизмы продвинутого сотрудничества в рамках группы стран-участниц. В докладе группы по вопросам будущего ЕС отмечается, что цель становления союза в качестве глобального игрока требует пересмотра процесса принятия решений по ОВПБ, расширения правила голосования большинством голосов и практики конструктивного воздержания - по крайней мере, для того, чтобы одна из стран-участниц не могла блокировать интеграционные инициативы. Учитывая современный политический контекст, речь идет, в первую очередь, об оппозиции со стороны Великобритании. В-третьих, мировой и внутриевропейский кризис сделали актуальной проблему ресурсного обеспечения политики. Военные расходы почти всех стран Евросоюза сокращаются, причем потенциально до критического уровня как для вооруженных сил, так и для военной промышленности, лишающейся заказов. С 2009 до 2012 годы военные бюджеты 26-ти стран-участниц Европейского оборонного агентства сократились на 30 млрд. евро. Поэтому важнейшими мотивами проекта еврообороны становятся оптимизация ресурсов по принципу «большее за меньшее» и укрепление европейского военно-технологического и промышленного рынка. В условиях, когда деградация национальной оборонной промышленности представляет внутреннюю угрозу для национальной системы безопасности европейских государств и подрывает их экономическую и технологическую базу, выбора фактически нет – необходим европейский рынок и европейские решения. Шведский генерал Хакан Сирен, глава Военного комитета ЕС, предлагает учредить объединенный фонд развития европейского оперативного потенциала и направлять в него пять процентов национальных оборонных бюджетов.

Парадокс состоит в том, что слабость ОПБО заставляет европейские страны направлять ресурсы в НАТО, укрепляя тем самым военно-экономическое и технологическое доминирование США и еще более ограничивая потенциал ЕС. И когда Вашингтон убеждает европейцев взять на себя большую ответственность и нести справедливое бремя в альянсе, происходит прямо противоположное – европейцы косвенно финансируют рост американского военного производства и экспорта, увеличивая собственные дефициты и ресурсную базу еврообороны. Изменить этот дисбаланс невозможно без внутренней консолидации оборонного сектора ЕС. В свою очередь, существенный рост, несмотря на экономический кризис, мировой торговли оружием (до 85,3 млрд. долл. в 2011 году – почти вдвое больше уровня 2010 года) и увеличение в ней доли США (почти до 80%) является серьезной экономической мотивацией для оборонной интеграции в ЕС.

Таким образом, проект еврообороны перестает быть преимущественно политическим, он обретает довольно серьезную финансово-экономическую мотивацию. В столь тяжелой, кризисной ситуации «вести разговор о военном сотрудничестве в Европе, действительно необходимом, теперь уже практически бесполезно. Государства-члены должны мыслить масштабнее и отважиться на «оборонный федерализм». Только приняв этот радикальный план, они смогли бы оптимизировать и, прежде всего, модернизировать свои вооруженные силы в соответствии с вызовами сегодняшней реальности».

Европейская оборона и европейская армия: неясные перспективы

Какие перспективы у европейского «Феникса»? Ответ можно искать лишь в более широком контексте: действительно ли европейский кризис может завершиться пост-модернистским ренесансом Европы? Если с кризисом справиться не удастся, если распадется еврозона и т.д., то вопрос о еврообороне отпадет сам по себе. Но если Европа будет справляться с кризисом, то внутренние цементирующие основы в ЕС окрепнут, а его продвижение в направлении политического союза будет неизбежно включать оборонное измерение. От того, насколько удастся продвинуться в сторону политического союза, зависят и перспективы военно-политической консолидации ЕС, вплоть до формирования европейских вооруженных сил. Если раньше применение в официальном политическом лексиконе термина «европейская армия», очевидно, скомпрометировало бы идею оборонной автономии ЕС и спровоцировало бы усиление оппозиции, то в нынешней ситуации обозначение перспективы образования евроармии, напротив, повышают акции проекта еврообороны.

Но в любом случае ясно, что такая перспектива выходит за горизонты обозримого будущего. В этом смысле обозначение будущей стратегической цели и повышение планки европейской интеграции в сфере безопасности и обороны позволяет говорить не об их достижении и соответствующей дорожной карте, а оценивать вероятность и способность ЕС продвигаться в этом направлении. Идея «кооперации» весьма далека от идеи «федерализма», и это распространяется также и на военную сферу. Поэтому совсем не обязательно, что в основе амбициозных планов, поддерживаемых многими странами ЕС, лежит конкретное стремление к полноценной интеграции в области обороны». В целом мотивация возрастает, как и общие политические возможности. Но каким образом на практике может быть реализована стратегия, основанная на принципе «движение все – цель ничто», вряд ли возможно прогнозировать. Тем более что одни и те же факторы часто работают как в пользу идеи еврообороны, так и против нее. Так, «европейская оборонная промышленность в течение двадцати лет отстаивает необходимость реструктуризации и адаптации к глобальным рынкам, но эти усилия систематически торпедируются узконаправленными национальными интересами». Ясно, что и теперь, несмотря на императивность консолидации европейского оборонного сектора экономики и возросшую политическую поддержку этого процесса, национальный протекционизм преодолеть будет крайне сложно. Об этом ясно свидетельствует, например, провал договора о слиянии европейского аэрокосмического концерна EADS и британской оборонной корпорации BAE. Как отмечает заместитель генерального секретаря Европейской службы внешних дел (ЕСВД) Мачей Поповски, основная проблема состоит в том, чтобы «связать европейскую инициативу объединения и специализации ресурсов с национальными процессами оборонного планирования».

Неясно, возможно ли реализовать проект европейской обороны в ограниченном составе стран ЕС, тем более без Великобритании. Но если и возможно, то кого будет защищать и чьи интересы отстаивать европейская армия – участников еврообороны, или же участников договора о Евросоюзе.

Продвижение в этом направлении будет предполагать, очевидно, необходимость пересмотра характера трансатлантических отношений. Наиболее вероятным сценарием в этой связи представляется трансформация НАТО в Евроатлантический альянс за счет формирования в нем сильной и консолидированной европейской опоры. Но способна ли Европа, возможности и ресурсы которой довольно ограничены, закрепить за собой такую роль на практике?

Россия, заинтересованная в стратегическом партнерстве с ЕС и выступающая за его большую самостоятельность и ответственность в системе европейской безопасности, также должна, очевидно, ориентироваться на формирование трехсторонней конфигурации отношений с Западом: ЕС – Россия – США. И хотя для становления в качестве влиятельного игрока на международной арене ЕС должен дополнить «мягкую силу» жесткими военно-политическими инструментами, это отнюдь не означает его превращения в вооруженного противника - как России, так и других его внешних партнеров. Обретение Евросоюзом собственного оборонного измерения не сможет изменить его общую политическую философию - консолидацию на основе общих внутренних демократических ценностей и в качестве «мягкой силы», проецирующейся на внешнее пространство. Большая самостоятельность Евросоюза, вероятно, напротив, способствовала бы укреплению неконфронтационных основ общеевропейской системы безопасности. Стремление ЕС выйти из тени Соединенных Штатов, их безусловного военно-политического и военно-экономического доминирования повышают заинтересованность в опоре на сотрудничество с другими партнерами, прежде всего, с Россией.

***

Источник - http://russiancouncil.ru

Социальные сети